مرجع تصویب : هیات عمومی دیوان عدالت اداری        پنجشنبه 29 آبان 1404

شماره ویژه نامه : 2092 سال هشتاد و یك شماره 23493

رأی شماره 1678917 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: نامه شماره 550/32735/9014 مورخ 1403/6/17 رئیس كل دادگستری استان خراسان شمالی كه بر اساس آن در امكان ارسال اظهارنامه محدودیت ایجاد شده است، ابطال شد

شماره 0302517                                                                    1404/7/15

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یك نسخه از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390001678917 مورخ 1404/7/8 مبنی بر: نامه شماره 550/32735/9014 مورخ 1403/6/17 رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی که بر اساس آن در امکان ارسال اظهارنامه محدودیت ایجاد شده است، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیركل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1404/7/8       شماره دادنامه: 140431390001678917

شماره پرونده: 0302517

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حسین محمدی

طرف شکایت: دادگستری کل استان خراسان شمالی ـ اداره کل کارگزینی قضات قوه قضائیه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 9014/32735/550 مورخ 1403/6/17 رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 9014/32735/550 مورخ 1403/6/17 رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"مدیركل دادگستری استان خراسان شمالی در نامه به شماره 9014/32735/550 مورخ 1403/6/17 در شرح ردیف خواسته با عدول از اختیارات قانونی و در قالب وضع قاعده آمره خلاف منظور قانونگذار و مفاد قانون اساسی دستور به ممنوعیت ارسال اظهارنامه توسط ادارات خدمات رسان و بانك های دولتی و خصوصی استان خراسان شمالی ضمن نقض قوانین صادر نموده است كه به شرح ذیل و دلایل تقدیمی مستحق ابطال می باشد:

مقرّرات راجع به تأمین دلیل و اظهارنامه در فصل هفتم از باب سوم قانون آیین دادرسی مدنی آمده است و مطابق ماده 156 قانون آیین دادرسی مدنی: «هر كس می تواند قبل از تقدیم دادخواست، حق خود را به وسیله اظهارنامه از دیگری مطالبه كند مشروط بر این كه موعد مطالبه رسیده باشد، به طور كلی هركس حق دارد اظهاراتی را كه راجع به معاملات و تعهّدات خود با دیگری است و بخواهد به طور رسمی به وی برساند ضمن اظهارنامه به طرف ابلاغ نماید ...» و تبصره این ماده نیز اشعار دارد كه: «اداره ثبت و دفتر دادگاه ها می توانند از ابلاغ اظهارنامه هایی كه حاوی مطالب خلاف اخلاق و خارج از نزاكت باشد خودداری نمایند» استناد دیگری در منع ارسال اظهارنامه در هیچ یك از قوانین  وجود ندارد.

ارسال اظهارنامه امری مقدماتی برای طرح دعوی تلقّی می شود و براساس قاعده فقهی مقدمه واجب، واجب است. در مواردی از موضوعات قانونی ارسال اظهارنامه ضروری است. به عنوان مثال هنگامی كه موضوع دعوی خسارت تأخیر تأدیه نسبت به پرداخت وجه یا انجام تعهّد مطالبه شود باید اثبات شود كه از طریق اظهارنامه انجام آن موضوع مطالبه شده است و گیرنده اظهارنامه نسبت به آن بی اعتنا بوده و از این حیث موجب ورود خسارات قانونی عرفی یا قراردادی شده است و همچنین در مواردی كه قانوناً ارسال اظهارنامه ضروری نیست برای اثبات ادعا در مرحله اقامه دعوا اظهارنامه واجد اثر حقوقی است.

مفاد نامه مذكور، حق دادخواهی برای اثبات دستگاه های دولتی و مخاطبین نامه را تحدید و تضییع نموده است و بر اساس اصل 34 قانون اساسی دادخواهی حق مسلم هر فرد است هر كس می تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صلح رجوع نماید و بر اساس ماده 156 قانون آیین دادرسی مدنی هر كس می تواند قبل از تقدیم دادخواست حق خود را به وسیله اظهارنامه از دیگری طلب كند. معنی و مفهوم هركس عام بوده و اشخاص حقیقی و حقوقی را شامل می شود.

براساس ماده 570 قانون مجازات اسلامی بخش كتاب تعزیرات هر یك از مقامات و مأمورین وابسته به نهادها و دستگاه های حكومتی كه افراد ملّت را از حقوق مقرّر در قانون اساسی جمهوری اسلامی محروم كند علاوه بر انفصال از خدمت و محرومیت از 1 تا 5 سال از مشاغل حكومتی به حبس از دو ماه تا 3 سال محكوم خواهد شد.

با این توصیف ایفای حقوق عامه و پشتیبانی از حقوق فردی و اجتماعی آحاد ملت از وظایف قوه قضائیه است (اصل 156 قانون اساسی) و به دلیل مأموریت بخش های دولتی و عمومی غیردولتی كه وظیفه خدمات رسانی به آحاد ملّت را دارند ایجاد ممنوعیت جهت حفظ منافع عموم مشمول ماده مذكور می گردد.

در تبصره ماده 156 قانون آیین دادرسی مدنی «فقط در صورتی كه محتوای اظهارنامه خلاف اخلاق و خارج از نزاكت باشد موجب عدم پذیرش و ثبت آن است» و حالت دیگری از جمله دارای شخصیت حقوقی دولتی بودن برای عدم پذیرش اظهارنامه وجود ندارد.

در نامه مذكور هیچ مستند قانونی بیان نشده است كه دلیل بر آن باشد كه مرجع صلاحیت دار و مستند به ماده قانونی چنین ممنوعیتی را برقرار كرده است. اصل مستند بودن تصمیم مقام عمومی و نیز اصل عدم صلاحیت مقامات عمومی در تعیین محدودیت برای آحاد ملّت از جمله اشخاص دولتی و خصوصی و حقیقی ایجاب می كند تا اگر مرجع صادركننده بخشنامه، مستندی قانونی در این باره دارند در متن نامه یا بخشنامه یا دستورات آمره بیان نمایند تا در موضع اتهامی مبنی بر اقدام علیه عدالت قضایی قرار نگیرند و در هر صورت ایجاد محدودیت مذكور نیازمند مجوّز قانونی است.

در نامه مذكور مقام قضایی فرموده اند كه وجود ابزارهای قانونی دیگر مثل ارسال پیامك و مسدودسازی حساب ها یكی از دلایل عدم ثبت اظهارنامه توسط دستگاه های خدمات رسان یا بانك ها است كه با رجوع به قاعده «اثبات شی نفی ما عدا» نمی كند و این كه امكان ارسال پیامك و مسدودسازی حساب ها برای اشخاص موضوع نامه فراهم است دلیل بر آن نیست تا امكان ثبت اظهارنامه برای آنان ممنوع گردد علاوه بر آن در ارائه خدمات بانكی كه یكی از موارد ثبت اظهارنامه در تأخیر در دیون افراد است علاوه بر آن بانك ها در مشاركت های صنعتی و تجاری دارای تعهّدات متقابل بوده و نیازمند ارسال اظهارنامه در موارد بسیاری خواهند بود كه علاوه بر آن به عنوان مثال مسدود نمودن حساب های بانكی به درخواست مشتری یا دستورات قضایی امكان پذیر نیست و از آن نمی توان به عنوان جایگزین ارسال اظهارنامه استفاده كرد علاوه بر آن براساس قانون اساسی نمی توان امكان ثبت شكایات و دادخواست را از افراد حقیقی و حقوقی كه دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند ممنوع كرد.

علاوه بر موارد پیش گفته به دلیل مشاركت بانك ها و دوایر خدمات رسان در معاملات و سایر فعالیت های تجاری دستگاه های دولتی اجباراً بر اساس قوانین حاكم نیاز به ارسال اظهارنامه خواهند داشت كه از آن جمله مواد 171، 459 و 460 قانون آیین دادرسی مدنی، ماده 13 و بند 9 ماده 14 قانون روابط مؤجر و مستأجر سال 1356، ماده 10 مكرّر قانون تملك آپارتمان ها، ماده 9 قانون نحوه واگذاری مالكیت و اداره امور شهرك های صنعتی، مواد 129، 284، 372، 568، 569 قانون تجارت، مواد 246، 247 و 297 لایحه قانونی اصلاح قانون تجارت، ماده 13 قانون بیمه، مواد 42 و 43 قانون ثبت و ماده 1 قانون مجازات راجع به انتقال مال غیر جزء مواردی است كه در صورت مرتبط بودن با فعالیت دستگاه های اجرایی یا دولتی یا بانك ها علی الخصوص در طلبكاری و تأخیر دیون موظّفند كه قبل از طرح دعوا در مراجع قضایی ابتدائاً برای طرف مقابل اظهارنامه ارسال كنند.

مطابق ماده 2 آیین نامه اجرایی دفاتر و كانون خدمات الكترونیك قضایی به شماره 9000/31400/100 مورخ 1401/5/24 مصوّب ریاست قوه قضائیه، اشخاص حقیقی یا حقوقی جهت اقامه، طرح و پیگیری دعاوی، شكایات و سایر امور قضایی، از طریق دفاتر یا درگاه و با استفاده از سامانه های الكترونیكی و مخابراتی اقدام می كنند و مطابق با ماده 4 آیین نامه مذكور در روش اقدام از طریق دفتر متقاضی درخواست خود را به همراه مستندات آن به دفتر تحویل می دهد. دفتر پس از احراز هویت و محاسبه هزینه خدمات الكترونیك قضایی از طریق سامانه و پرداخت الكترونیك آن، اسناد یاد شده را به سند الكترونیكی تبدیل می كند و به رویت متقاضی می رساند. دفتر پس از مطابقت اسناد الكترونیكی با اوراق ابرازی توسط متقاضی آن را از طریق سامانه به مرجع صالح ارسال می كند. لذا بنابر مقرره فوق، دفاتر خدمات الكترونیك قضایی موظّف به پذیرش اظهارنامه اشخاص حقیقی و حقوقی و ارسال آن به مراجع ذی صلاح مطابق با ترتیبات مقرره در ماده 156 قانون آیین دادرسی مدنی به عنوان بخشی از امور قضایی است.

بنا به مراتب معنونه و با عنایت به قوانین پیش گفته و مغایرت نامه مذكور با اصول قانون اساسی و قانون مدنی و ماده 156 قانون آیین دادرسی مدنی و ماده 2 آیین نامه اجرایی دفاتر و كانون خدمات الكترونیك قضایی و تضییع حقوق قانون اشخاص حقوقی، بانك ها و دوایر دولتی و توجه به این كه اظهارنامه به عنوان یكی از ادله اثبات دعوا مورد استناد است و اطلاق حكم مندرج در نامه مورد شكایت فاقد مجوز قانونی بوده و قانونگذاری جدید محسوب می گردد. لذا بدواً درخواست صدور دستور موقّت سپس ابطال نامه مذكور و صدور رأی شایسته مورد استدعاست.

«ضمناً خارج از مطالب فوق مطلب مهم این كه: سیاست قوه قضائیه بر كاهش ورودی ها و موجودی دادگاه هاست و با صدور چنین بخش نامه ای ناچاراً بانك ها برای این كه بتوانند خسارت تأخیر را مطالبه كنند اقدام به طرح دعوی و تقدیم دادخواست می نمایند و بالتبع پرونده های ورودی دادگاه ها و اطاله دادرسی افزایش پیدا می كند»."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" جناب آقای اسپیدکار

بازرس محترم کل استان خراسان شمالی

سلام علیکم

احتراماً با عنایت به بازدیدهای میدانی، گزارشات مردمی، مستندات موجود و بررسی سیستمی معاونت محترم قضایی و سرپرست معاونت فنّاوری اطّلاعات و برنامه ریزی دادگستری استان مبنی بر ارسال اظهارنامه به وسیله برخی ادارات خدمات رسان و بانک های دولتی و خصوصی به بدهکاران بانکی و مشتریان از طریق دفاتر خدمات الکترونیک قضایی که باعث تحمیل هزینه های غیرضرور به بیت المال و اتلاف منابع عمومی می گردد و با توجه به وجود ابزارهای قانونی دیگر مانند ارسال پیامک و مسدود سازی حساب در قوانین مربوطه، مقتضی است دستور فرمایید مراتب به دستگاه های اجرایی و بانک ها ابلاغ تا از ارسال اظهارنامه در موارد غیرضرور خودداری و نظارت لازم معمول گردد. ـ رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی"

در پاسخ به شکایت مذکور،  مدیرکل کارگزینی قضات قوه قضائیه به موجب لایحه شماره 9000/95651/5000 مورخ 1403/9/14 توضیح داده است که:

"بدین وسیله اعلام می دارد نظر به این که حسب مفاد دستورالعمل نحوه دفاع از دعاوی طرح شده علیه قوه قضائیه، مصوّب 1400/7/3 ریاست معظّم قوه قضائیه، اختیار بررسی و پاسخ گویی به شکایت استخدامی قضات به اداره کل کارگزینی قضات محول شده و در مانحن فیه موضوع نامه صادره از سوی رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی ارتباطی به این اداره کل ندارد. با عنایت به این که دعوا شاکی متوجه این اداره کل نبوده لذا مستنداً به بند (پ) ماده 53 قانون دیوان عدالت اداری و ماده 84 قانون آیین دادرسی مدنی تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعاست."

دادگستری کل استان خراسان شمالی نیز به موجب لایحه ای که با شماره 3781290 مورخ 1403/9/24 در دفتر هیئت عمومی به ثبت رسیده توضیح داده است که:

"به استحضار می رساند گزارشات متعدّدی به دادگستری استان در خصوص سوء جریان در ادارات دولتی و بانك ها و دستگاه های خدمات رسان واصل گردیده، مبنی بر این كه علی رغم ایجاد دسترسی خود كاربری به وسیله مركز آمار و فناوری اطّلاعات قوه قضائیه برای بانك ها و ادارات دولتی در استان و ابلاغ این موضوع به مدیران دستگاه های مربوطه و ارائه آموزش های لازم، بخش قابل توجهی از منابع مالی آنها جهت صدور و ابلاغ  اظهارنامه به اشخاص حقیقی یا حقوقی از طریق دفاتر خدمات الكترونیك قضایی و بعضاً با عقد قرارداد با  شركت های واسط تخصیص می یابد كه در بین مخاطبین آنها علاوه بر اشخاصی كه ممكن است بدهی معوق به دستگاه دولتی یا بانك ها داشته باشند برای جلب و جذب اعتبار بیشتر از دستگاه مربوطه، اظهارنامه برای اشخاصی كه وام و بدهی خود را تسویه نموده اند نیز ملاحظه می گردد و یا نحوه تنظیم و امضاء این اظهارنامه ها بدون حضور مدیر یا نماینده حقوقی دستگاه صرفاً با امضاء مدیر دفتر خدمات الكترونیك قضایی یا كاركنان دفتر، كه هیچ گونه سِمت قانونی در ابلاغ و اظهار موضوع به مخاطب ندارد صورت می گیرد. مضافاً به این كه با گسترش و توسعه فناوری های نوین، اعلام به مخاطب جهت پرداخت بدهی از طریق پیامك فراهم بوده و معمولاً نتایج مثبتی به همراه دارد و لذا این مرجع با لحاظ جایگاه سازمان بازرسی كل كشور و وظایف آن در نظارت بر حُسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری، طبق اصل 174 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قانون تشكیل سازمان بازرسی كل كشور مصوّب 1360/7/19 و اصلاحات آن به ویژه ماده 2 مكاتبه ای خطاب به بازرس كل استان خراسان شمالی با محتوای پیوست ارسال نموده تا از ارسال اظهارنامه در موارد غیرضروری خودداری گردد.

همان طور كه ملاحظه می فرمایید مكاتبه این مرجع به عنوان رئیس كل دادگستری استان خراسان شمالی صرفاً یك مكاتبه و نامه اداری بوده كه به منظور اعلام موضوع به بازرس كل استان جهت نظارت در راستای انجام وظایف قانونی سازمان بازرسی كل كشور صورت گرفته و براساس تعریف بخشنامه، آیین نامه و دستورالعمل در منابع مرجع مثل ترمینولوژی حقوق به هیچ وجه بخشنامه و آیین نامه یا دستورالعمل دولتی تلقّی نمی شود تا قابل ابطال بوده و یا ابطال آن در صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری باشد.

لازم به یادآوری است كه اگر بنابر تلقّی مكاتبات اداری در زمینه اجرای مقرّرات قانونی و یا یادآوری آن به دستگاه های تابعه به عنوان بخش نامه، آیین نامه و دستورالعمل بوده و به وسیله دیوان عدالت اداری قابل ابطال باشد؛ تضرّر اشخاص حقیقی و یا حقوقی متخلف از اجرای وظایف قانونی دستگاه قضایی و سازمان های تابعه در اكثر موارد محتمل است، فلذا باعث تعطیلی اجرای قانون و سوء جریان به نفع متخلّفان و مجرمان شده و مدیران دستگاه های اجرایی در انجام وظایف قانونی خود با احتیاط برخورد نموده و جسارت اقدام در مقابل متخلّفان را از دست خواهند داد .

مكاتبه این مرجع با بازرس كل استان به هیچ وجه به ممنوعیت تنظیم و ارسال اظهارنامه برخلاف قانون آیین دادرسی مدنی نبوده، بلكه صرفاً در راستای جلوگیری از تحمیل هزینه های غیرضرور به بیت المال و اتلاف منابع عمومی یادآوری گردیده تا از ارسال اظهارنامه در موارد غیرضروری خودداری گردد، مضافاً به این كه امكان ارسال اظهارنامه به وسیله سامانه خود كاربری خدمات الكترونیك قضایی برای ادارات و بانك ها فراهم بوده ولی به دلیل سوء جریانات مورد اشاره مورد استفاده قرار نمی گیرد.

برخلاف استدلال خواهان، مكاتبه این مرجع با بازرس كل استان هیچ گونه ارتباطی به آحاد مردم نداشته و حقی از حقوق اساسی ملّت را سلب ننموده، بلكه با توجه به اخذ بخشی از هزینه های ارسال اظهارنامه از مخاطبین، كاملاً در راستای  حفظ حقوق عامه و مشتریان و مراجعین  بانك ها و دستگاه های دولتی صورت گرفته است.

با وحدت ملاك از ماده 600 قانون مجازات اسلامی در زمینه وصف مجرمانه تشخیص یا تعیین یا محاسبه یا وصول وجه یا مالی به نفع دولت برخلاف قانونی و یا زیاده بر مقرّرات قانونی، تخلّف دفاتر خدمات الكترونیك قضایی و دستگاه های دولتی و بانك ها در اخذ هزینه های مازاد بر هزینه طرح شكایت از مردم، غیرقانونی بودن این گونه اقدامات محرز و مسلم بوده و علاوه بر مقرّرات فوق الاشعار، مبنای نامه نگاری این مرجع با سازمان بازرسی كل كشور می باشد.

با توجه به سند رسمی بودن قرارداد فیمابین مشتریان و بانك ها و دستگاه های دولتی همان طور كه مستحضرید در اكثریت قریب به اتفاق موارد جهت وصول مطالبات نیاز به اقدام از طریق دستگاه قضایی نبوده و از طریق دایره اجرای اسناد رسمی اداره ثبت اسناد و املاك، مبادرت به صدور اجرائیه و اخذ مطالبات می گردد كه نیاز به ارسال اظهارنامه نمی باشد.

با توجه به مراتب فوق و غیرقانونی بودن درخواست خواهان این مرجع ضمن تأكید بر قانونی بودن مكاتبه صورت گرفته با سازمان بازرسی استان، مطابق مقرّرات قانون دیوان عدالت اداری درخواست رد دعوی مطروحه می نماید."

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/7/8 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس ماده 156 قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوّب سال 1379: «هرکس می تواند قبل از تقدیم دادخواست، حق خود را به وسیله اظهارنامه از دیگری مطالبه نماید، مشروط بر این که موعد مطالبه رسیده باشد. به طور کلّی هرکس حق دارد اظهاراتی را که راجع به معاملات و تعهدات خود با دیگری است و بخواهد به طور رسمی به وی برساند ضمن اظهارنامه به طرف ابلاغ نماید. اظهارنامه توسط اداره ثبت اسناد و املاک کشور یا دفاتر دادگاه ها ابلاغ می شود.» با عنایت به این که ارسال اظهارنامه براساس حکم مذکور منع قانونی ندارد و در جریان دادرسی به عنوان یکی از ادله اثبات دعوا می توان بدان استناد کرد بنابراین با توجه به تجویز قانونگذار مبنی بر امکان ارسال اظهارنامه و عدم ممنوعیت آن جز در موارد منصوص، نامه شماره 9014/32735/550 مورخ 1403/6/17 رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی که براساس آن در امکان ارسال اظهارنامه محدودیت ایجاد شده، خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی